우리나라의 사회보장에 관한 기본정신은 헌법에 명문으로 규정하고 있다. 헌법의 기본정신에 따라 각종 사회보장에 관한 법률들의 기본법이라 할 수 있는 '사회보장기본법'에서는 사회보장을 사회보험, 공적부조(공공부조), 사회복지서비스와 관련 복지제도로 구분하고 있고 이 중 관련 복지제도로서는 보건·주거·교육·고용 등의 분야에서 인간다운 생활이 보장될 수 있도록 하는 각종 복지제도를 들고 있다
1. 우리나라 현대 사회복지의 발달특징과 현황
현대 사회복지의 발달은 해방 50년을 겪으면서 비교적 짧은 기간에 걸쳐 일어난 사회체계의 급격한 변화와 정치권력의 개편, 생활구조의 변화, 국민의식의 변화 등, 정치, 경제, 교육, 생활풍습, 국민생활 등과 밀접한 관계를 갖고 발전해 왔으며, 그 발달과정에서 몇 가지 특징을 살펴볼 수 있다.
외국의 자선단체나 외원에 위한 물질적 구호수준에서 시설보호중심으로 발전하면서 프로그램의 다양화와 사회복지기관의 세분화가 진행되어 왔으며, 사회복지대상자의 경우 의식주 중심의 보호수준에서 건강, 청소년, 가족, 산업현장 등 전 국민을 수혜의 대상으로 확대시켜 왔고, 제도적 측면에서도 아동복지법과 생활보호법에서 시작하여 국민연금법과 고용보험, 장애인고용촉진법 등에 이르기까지 각종 공적부조법과 사회보험법 등이 제정되어 사회보장에 관련된 행정과 제도의 개선으로 나타났다.
아울러, 사회경제정책과 국민의 의식변화와 관련하여 사회복지를 주로 자선사업이나 구호사업으로 인식했던 5-60년대 정치사회적 혼란기와 경제개발위주의 성장정책과, 70년대 이후 경제개발활성화를 위한 보조정책으로서의 사회개발을 지나, 80년대에 들어서며 복지국가를 지향하는 정부의 정책발전과 지방자치제 실시에 따른 지역복지에 대한 관심증대와 기업체의 기업복지에 대한 시도 및 국민의 복지의식 전환이 사회복지의 전문성과 질을 향상시키는 등 사회복지 실현의지가 강하게 부각되었던 것이다.
한편, 우리나라 사회복지분야의 경우 경제변수에 심하게 종속되어 왔다는 또 다른 특징을 엿볼 수 있다. 지난 30여 년 동안 경제성장의 논리가 우선시됨에 따라 복지부문에 관한 논의는 유보되어질 수밖에 없었으며, 1인당 GNP가 10,000달러를 넘어서면서 삶의 질 향상에 대한 국가적 관심이 가시화될 무렵, 오히려 유동성 외환부족이라는 문제가 '97년 IMF(국제통화기금)의 구제금융을 요청하는 사태로까지 악화되었으며, 이는 결국 실업문제를 중심으로 한 돌발적인 복지수요를 만들어내게 되었다.
사회적 안전망 형성을 포함한 기초적 복지수요를 외면해 온 고속적 경제성장이 결과적으로 대량해고를 통한 실업문제라는 새로운 복지수요를 불러왔고 이는 현재까지도 국가적 차원에서 대응하지 않으면 안될 실업문제라는 범 사회적 문제가 되고 말았다.
이와 함께 최근 우리나라의 사회복지는 사회의 급속한 변화속에서 기본적인 패러다임을 전환시켜 가고 있음을 엿볼 수 있다. 먼저, 무연고자나 생활보호대상자등을 중심으로 한 시설중심의 대책에서 전체 일반 대중과 재가복지서비스분야로 서비스대상과 제공방법이 변화하고 있음을 살필 수 있고, 중앙정부주도의 복지행정이 지방자치시대에 맞게 지방행정으로 추진되고 있으며, 사회구조의 변화와 함께 국민대중의 복지니드가 다양화되고 다계층화됨에 따라 경제적이고 물질적 중심의 서비스와 함께 비물질적, 사회적 기능장애에 대처하는 서비스가 강화되고 있으며, 아울러 소득, 보건, 의료, 교육, 주택, 재활 등 각각의 사회복지분야가 상호 연계되거나 통합되어 가고 있음을 살펴볼 수 있다.
그러나 지난 '95년 고용보험의 도입으로 의료보험, 산재보험, 국민연금과 함께 4대 사회보험체계가 구축되고, 노인·장애인등 취약계층을 위한 기본적 복지서비스를 위한 제도의 기본 틀이 어느 정도 갖추게 되었다고는 하나, 사회보험이 아직 전국민을 포괄하지 못하고 저소득실직자등 사회안전망의 사각지대에 놓여있는 한계계층이 존재하고 있으며, 또한 보호대상자에 대한 지원수준이 국민의 기초생활보장 및 다양한 국민적 복지욕구 충족에는 미흡하고, 사회보장행정체계가 공급자의 편의위주로 되어있는 등 복지의 질적인 수준이나 내용면에서 아직 미흡한 실정에 있는 것이 우리나라 사회복지 현실의 하나일 것이다.
2. 향후 전망과 과제
보건복지부에서는 지난 '98년 11월 제1차 사회보장장기발전계획을 내놓으며 '99년부터 향후 5년간에 대하여 인구의 노령화, 가족구조의 변화, 산업화 등에 따라 국민복지수요가 급증할 것을 예상하고 특히 경제난에 따른 대량실업자 발생 등으로 소득분배의 악화, 가족해체 등 과거에는 없던 새로운 복지수요 발생 등 국민생활의 질적개선을 위한 다양한 복지욕구가 표출되고, 소외계층의 사회보장증대욕구가 심화될 것으로 내다보았다.
이를 통해 21세기 국민복지의 비전을 '정의롭고 생산적인 복지공동체 구축'에 놓고 전국민 사회보험 실현과 최저생활수준 보장 및 삶의 질 제고를 위한 복지서비스의 확충을 계획하였다.
또한 사회보장발전의 기본이념을 사회적 권리로서의 국민복지기본선의 보장과 생산적 복지에 두고, 보호가 필요한 모든 국민에 대한 최소한의 먹고 입는 문제와 자녀교육 및 의료는 국가책임하에 두고, 단순보호차원의 복지보다는 자활능력 배양등을 통해 경제발전에 기여할 수 있는 생산적기능을 강화하기 위해 그 추진전략을 설정하였다.
첫째, 고실업시대에도 적응할 수 있는 사회안전망의 구축으로 전국민 사회보험 실현으로 1차 사회안전망을 완비하고, 공공부조의 확대를 통해 사회보험 미적용 계층을 흡수·보호하겠다는 것이며, 두 번째로는 국민기초생활의 보장 및 생산적 복지의 강화로 근로능력이 없는 저소득계층에게는 최소한의 기본적 생활을 보장하고 근로능력자에게는 자활·자립기반을 조성하겠다는 것이며 세 번째, 정부와 민간이 함께 하는 선진형 복지지원체계를 확립하고 넷째, 사회보장관리 체계의 효율화를 추진하여 4대 사회보험의 통합추진 및 복지서비스 전달체계의 개선하겠다는 등이 그 주요한 것이다.
그러나 이러한 발전계획의 성공적 추진을 위하여는 상당수준의 복지재정의 확보와 투자가 요구되어지나, 국가재원 배분의 우선순위 조정을 통한 점진적 복지재정의 확보라든가, 지방세의 안전적 확충 등을 통한 지방복지재정의 확충이라는 일반적 재정확보계획이 보다 적극적이고 구체화되어야 할 것이며, 공동모금회에 대한 기부금의 법정기부금화를 통한 사회복지공동모금제도의 안정적 발전과 종교계의 복지참여 지원 및 유도이외에도 복지재정 확보를 위한 특단의 대책이 마련되어져야만 할 것이다.
그럼에도 불구하고 고용보험과 국민연금의 확대시행과 국민건강보험의 통합시행 등 사회보장정책의 발전적 시행과 함께 국민의 기본적 생활을 보장하고 생산적 복지를 추구하는 국민기초생활보장법의 시행 등 정부의 의지가 실현되고 있는 점등을 미루어 향후 우리나라의 사회복지가 그렇게 어둡지만은 않을 것이라 보고 다음과 같이 전망하고자 한다.
첫째, 고용보험과 국민연금, 국민건강보험과 산재보험 등 4대 보험의 통합 또는 확대를 통해 사회안전망이 완비될 수 있을 것이다.
둘째, 국민의 기초생활이 보장될 수 있을 것이다. 최저생계비 보장 등 보호수준이 향상되어 기본적 생활이 보장되고, 자활·자립지원시책 강화를 통한 생산적 복지기반의 구축이 국민의 기초생활을 보장하게 할 수 있을 것이다.
셋째, 복지 서비스가 확충될 것이다. 가족 및 지역사회 중심의 예방적 서비스와 재가복지서비스가 확충될 수 있을 것이며, 장애인과 노인등의 편의시설 설치 확대와 직업안정제도에 대한 지원을 통해 소외계층의 사회참여 기회가 확대될 것이다.
넷째, 복지수요가 확대되고 다양화될 것이다. 사회변화는 우리가 예견하는 것보다 훨씬 다양할 것이며 이에 따른 사회적 복지요구도 다양화될 것이며 아울러 복지수급주체도 보다 조직화될 것으로 전망되기 때문이다.
그러나 이러한 전망에도 불구하고 통일을 추구하는 남북 개방화와 지방자치제의 확립 및 세계화와 탈냉전체제이후의 신자유주의 이데올로기의 득세 등 국내외적 변화의 물결이 어떠한 변인으로 작용할 수 있을지에 대한 보다 심층적인 고찰과 함께, 적어도 해방이후의 복지정책과 실천내용을 총점검하고 새로운 시대에 대응할 수 있는 지혜를 모아야 할 것이며, 우리나라의 문화에 기초한 사회복지실천모델의 개발을 강구해야만 할 것이다
우리나라의 4대 사회보험의 특징 및 개혁방안에 대하여
먼저 사회보장의 하위개념으로서의 사회보험을 살펴보고, 사회보험의 종류와 그 내용을 살펴보도록 하겠습니다.
1. 사회보장의 정의
사회보장기본법 제3조제1호의 규정에 의하면, "사회보장이란 질병·장애·노령·사망 등의 사회적 위험으로부터 모든 국민을 해소하며, 국민생활의 질을 향상시키기 위하여 제공되는 사회보험·공공부조·사회복지서비스 및 관련복지제도를 말한다"라고 정의되고 있다.
사회보장이란 용어는 1940년에 개념이 확립되었으나, 처음으로 사용된 것은 1935년 미국에서 사회보장법(Security Act)이 제정된 때부터이며, 그 이후에 보편적으로 사용되어 왔다. 그러나, 사회보장법의 해석체계가 정립되지 못하여 사회보장이라는 의미는 역사적, 사회적 배경과 시대 및 학자나 국가에 따라서 여러 가지로 표현되고 있다.
"사회보장의 아버지"로 불려지는 비버리지가 1942년 영국정부에 제출한 보고서『사회보험과 관련서비스(Social Insurance and Allied Services)』에 의하면 사회보장의 정의는 실업, 질병 혹은 재해에 의하여 수입이 중단된 경우에 대처하기 위해서, 노령에 의한 퇴직이나 본인 이외의 사망에 의한 부양의 상실에 대비하기 위해서 그리고 출생, 사망, 결혼 등과 관련된 특별한 지출을 감당하기 위한 소득보장을 의미하는 것으로 그는 빈곤과 결부시켜 사회보장은 '궁핍의 퇴치' 라고 말하고 이는 국민소득의 재분배로 실시할 수 있으며 이를 통한 일정소득의 보장은 결국 국민생활의 최저보장을 의미하는 것이라 하였다.
사회보장에 해당하는 영어의 Social Security라는 용어에서 Security의 語源은 라틴어의 se(=without, 해방) ＋ cura(=care, 근심 또는 괴로워하는 것)에서 비롯된 것이며 이것은'불안을 없게 한다'는 뜻이다.
그러므로social security는 사회적 불안을 제거한다는 의미가 된다. 질병이나 분만, 실업, 폐질, 직업상의 상해, 노령 및 사망으로 인한 소득의 상실이나 감소 등으로 인한 경제적 곤궁에서 유래하는 근심과 불안을 제거함으로써 사회 평화를 도모하자는 것이다.
1) 사회보험
사회보험은 사회정책을 위한 보험으로서 국가가 사회정책을 수행하기 위해서 보험의 윤리와 방식을 도입하여 만든 사회경제제도이다.
이러한 의미에서 사회보장기본법 제3조제2호에는 "사회보험이라 함은 국민에게 발생하는 사회적 위험을 보험방식에 의하여 대처함으로써 국민건강과 소득을 보장하는 제도를 의미한다"라고 정의하고 있다. 구체적으로 살펴보면 사회보험은 국민을 대상으로 질병, 사망, 노령, 실업 기타 신체장애 등으로 인하여 활동능력의 상실과 소득의 감소가 발생하였을 때에 보험방식에 의하여 그것을 보장하는 제도라고 할 수 있다.
이와 같이 사회보험은 운영과 방법론에서 보험기술과 보험원리를 따르고 있다는 점에서 공공부조와 상이하다.
사회보험이 사보험과 다른 점은 첫째 사보험이 임의적으로 가입되는 것임에 반해 사회보험은 법적 요건을 갖춘 모든 국민이 강제로 가입되며, 둘째 보험료에 있어서 사보험은 위험의 정도, 급여수준에 따라 부과되지만 사회보험은 소득수준에 따라 차등부과되는 것이고,
셋째 보험급여에 있어서 사보험은 보험료 수준에 따른 차등급여가 행해지는 반면에 사회보험은 필요에 따른 균등급여가 행해지고 넷째 보험료 징수에 있어서 사보험이 사적계약에 의해 징수되는 반면에 사회보험은 법률에 의해 강제징수를 한다는 점 등이다.
또한 사회보험의 특성은 기본적으로 일반조세에서 재원이 마련되는 것이 아니라 고용주, 피용자 또는 양자의 보험료(contribution)에 의해 법적으로 정형화된 사고에 한정하여 급여가 주어지며 보험료 산출이 윤리적 성격을 지니고 있다는 점이다.
사회보험에서 다루는 보험사고로는 업무상의 재해, 질병, 분만, 폐질(장애), 사망, 유족, 노령 및 실업 등이 있으며, 이러한 보험사고는 몇 가지 부문으로 나뉘어 사회보험의 형태를 이루게 된다.
즉 업무상의 재해에 대해서는 산업재해보상보험, 질병과 분만에 대해서는 의료보험 또는 질병보험, 폐질·사망·노령 등에 대해서는 연금보험, 그리고 실업에 대해서는 실업보험제도가 있다.
2) 공공부조
공공부조는 나라마다 상이하게 표현되고 있다. 우리나라와 일본, 미국에서는 법률상 공공부조 또는 공적부조(Public Assistance)로 표현하고, 영국에서는 국가부조(National Assistance), 프랑스에서는 사회부조(Social Assistance)라고도 한다.
사회보장기본법 제3조제3호의 규정에 의하면 "공공부조란 국가 및 지방자치단체의 책임하에 생활유지능력이 없거나 생활이 어려운 국민의 최저생활을 보장하고 자립을 지원하는 제도를 의미한다"라고 정의하고 있다.
종래에는 "공적부조"라는 용어를 사용하였으나, 1995년 12월 30일 제정된 사회보장기본법에서 "공공부조"라는 용어로 변경하였다
공공부조에 대한 또다른 협의의 개념은 자본주의 사회의 모순이 심화됨에 따라 그 구조적 산물로서 빈곤이 발생됐다는 역사적 인과관계를 인정하여 국가의 책임하에 일정한 법령에 따라 공공비용으로 경제적 보호를 요구하는 자들에게 개인별 보호필요에 따라 주게 되는 최저한도의 생활보장을 일컫는데 이 역시 사회보장의 일환으로 이해되고 있다.
이와 같은 공공부조는 빈자의 생활보호 기능에서 그 의의를 찾아볼 수 있는데 생활보호는 최저한의 수준에 그쳐야 하며 이를 국가최저(national minimum) 또는 사회최저(social minimum)원칙이라 부른다.
공공부조제도는 사회보험계획을 추진하는 과정에서 대상자 적용에 문제가 발생하는 경우에는 이를 보완하기 위하여 사용할 수 있고 따라서 공공부조가 지니는 제한점에도 불구하고 빈곤퇴치대책의 일환으로 이를 적용하게 된다.
3) 사회복지서비스
사회복지서비스의 대상은 정상적인 일상생활의 수준에서 탈락, 낙오되었거나 또는 그럴 우려가 있는 불특정 개인 또는 가족이며 구체적으로 빈곤, 질병, 범죄 또는 도덕적 타락으로 나타나게 되는데 이러한 내용을 E.F.Devine은 빈곤, 질병, 비행의 3D(destitution, disease, delinquency)로 설명하기도 한다.
그러므로 사회복지서비스의 목적은 사회복지대상자에 대해서 정상적인 일반생활의 수준에서 탈락된 상태에서 이를 『회복·보전』하도록 도와주는 것을 말하며 이를 위하여 개별적, 집단적으로 보호, 또는 처치를 행하게 된다.
사회보장기본법 제3조제4호에는 "사회복지서비스라 함은 국가·지방자치단체 및 민간부분의 도움을 필요로 하는 모든 국민에게 상담·재활·직업소개 및 지도·사회복지시설의 이용 등을 제공하여 정상적인 사회생활이 가능하도록 지원하는 제도를 의미한다"라고 정의하여, 종래 사회보장 체계에서 일반적으로 사회복지로 불리던 것을 사회복지서비스로 변경하였다.
