그러나, 어떤 정책이 소득재분배 효과를 향상시켜, 평등의 가치를 구현하는 데 성공했다 할지라도, 이 정책이 국가경제에 큰 해를 주어, 재분배할 재원 자체를 크게 줄인다면 이 정책은 바람직하다고만 할 수는 없다(Okun, 1975 ; Kuttner, 1984 ; Le Grand, 1991; Stone, 1988).
물론, 평등을 구현하면서 효율을 동시에 달성할 수만 있으면 좋겠지만 그런 경우는 드물다.
효율의 개념은 크게 두 가지로서
수단으로서의 효율, 배분적 효율(파레토 효율) 이 있다.
1. 수단으로서의 효율 ; 사회복지정책 목적달성을 위한 수단으로서, 즉 목표 효율성과 운영 효율성을 기하기 위한 수단으로서의 효율은, 어떻게 하면 최소한의 자원을 투입하여 최대의 효과를 기할 수 있겠는가 하는 수단과 방법상의 효율의 개념인데, 이것은 수단에 관한 것이지 궁극적인 목적에 관한 것은 아니다.
그렇다고 수단으로서의 효율의 개념을 완전히 무시해서는 안 된다. 특히 사회복지에 사용될 자원이 제한된 상황에서는 더욱 그러하다. )
2. 배분적 효율(=파레토 효율) ; 수단으로서의 효율이 미시적 효율(마이크로 에피션시=micro efficiency)의 개념이라면, 파레토 효율은 거시적 효율(매크로 에피션시=macro efficiency)의 개념이다. 즉, 사회 자원의 배분은 모든 사람들의 효용을 극대화(다른 말로 표현하면 다른 사람의 효용을 줄이지 않으면서 특정사람들의 효용을 높이 수 있다면 그러한 배분은 파레토 효율의 정의상 효율적인 것이 되는 것이다)하는 방향으로 이루어져야 한다는 취지이다.
*미시적=부분적, 국부적, 지엽적인 관점을 말한다.
*거시적=전체적, 전반적, 포괄적인 것을 말한다.
그러나 현실적으로 사회복지정책을 통해 평등의 가치를 추구하는 과정에서 특정한 사람들(예, 빈자)의 효용을 높이기 위해 다른 사람들(예, 부자)의 효용은 줄여야 하기 때문에, 이러한 점에서 보면 평등의 가치와 효율의 가치의 관계는 대체적(trade-off)일 수 밖에 없다. 즉, 어느 한 쪽을 이루기 위해서는 다른 한쪽은 희생해야 하는 것이다.
이타적인 사람들이 사는 사회에서는 평등과 효율을 동시에 달성할 수 있는 '사회적 배분'이 가능할 수 있으나(Hochman and Rodgers, 1965) , 이것은 현실세계 인간관(인간은 이기적 동물이라는)에 비추어 볼 때 비현실적이다.
그러면 과연, 시장에서의 자원의 배분은 반드시 효율적이고, 국가가 사회복지정책 등을 통하여 개입하는 것은 반드시 비효율적인가? 그렇지 않다.
앞에서 왜 국가에 의한 사회복지정책인가? 하는 데에서 논의했듯이 현실세계에서의 '시장의 실패' 때문에 국가가 사회복지정책 등을 통하여 시장기제에 개입하여 사회적 자원의 재분배를 이루는 것이 더 효율적일 수 있다.
그렇게 해야 평등과 효율의 관계가 대체적이지 않고 보완적이며 평등과 효율 모두를 이룰 수 있게 되기 때문이다. 그렇지만 어떤 경우에는 사회복지정책 자체도 효율을 해칠 수 있는 기제들이 있다( 아래- '효율을 해칠 수 있는 기제들' - 참조 ).
* * * 효율과 평등의 모델
벨기에 브뤼셀자유대학의 앙드레 사피르 교수는 EU 팽창 이전의 15개 회원국을 대상으로 효율과 평등의 실현 정도를 측정해 앵글로색슨 모델(영국·아일랜드), 라인란트 모델(독일·프랑스·오스트리아·벨기에), 지중해 모델(그리스·이탈리아·스페인·포르투갈), 노르딕 모델 등 4가지로 분류했다.
사피르 교수의 분석에 따르면 앵글로색슨 모델은 효율이 높지만 평등성이 떨어지고 라인란트 모델은 반대로 평등성이 높은 반면 효율이 낮았다. 노르딕 모델은 모두 우수했다.
그는 “노르딕 모델은 유연한 노동시장을 가진 평등국가”라며 “평등과 효율이 상반된 개념이라고 보는 것은 틀린 접근법”이라고 결론내렸다.
유럽의 사회모델로 북유럽 국가들이 구축하고 있는 사회 시스템이 주목받고 있다.
덴마크·스웨덴·핀란드 등 북유럽 국가들은 모두 EU 전체회원국 평균보다 훨씬 높은 국내총생산(GDP) 대비 사회보장 지출 비율을 보이고 있다.
그러나 이들 국가의 실업률은 모두 EU 전체 평균 실업률보다 현격히 낮은 수준을 유지하고 있다.
이 때문에 이른바 ‘노르딕 모델’로 불리는 북유럽 국가의 시스템은 EU 집행위원회가 추구하고 있는 ‘효율과 평등의 두마리 토끼’를 모두 잡은 이상적 모델로 꼽힌다.
그러나 북유럽 국가들은 적은 인구와 고도의 교육수준, 예외적으로 강력한 공공복지 체계 등의 독특한 특성을 갖고 있어 모든 나라에 적용하기 어렵다는 지적과 함께 노르딕 모델이 EU 개혁의 지향점이 될 수 없다는 반론도 제기되고 있다.
*** 효율을 해칠 수 있는 기제들 ***
1.근로동기의 약화 - 조건없이 너무 평등만 추구한답시고 사회보장급부를 늘리다 보면, 게을러지고 놀면서 주는 것만 받아 먹고 살려 한다.
2. 저축과 투자동기의 감소 - 지나친 세금징수(누진세 과징의 형식으로 평등을 추구하다 보면)는, 자본가들의 투자의욕을 저하시킨다.
3. 생산부문에서 사용할 수 있는 자원의 감소 - 생산 중점으로 하지 않고 지나치게 평등 추구로, 있는 자원을 늘려가지 않고서 쓰기만 하면, 결국 가용 자원이 자꾸 줄어 국가자원이 축소된다.
4. 소비자 선택의 왜곡- 대부분 현금급여를 선호하나, 수급자들의 비합리적선택 방지를 위해서는 현물이나 서비스로 급여하는 것이 바람직하다. 즉, 사회복지 급여가 그 고유목적으로 사용되어져야 하는데 돈으로만 주면 고유목적대로 사회복지 가치(평등)를 구현하지 못하고 왜곡된다는 뜻.
5. 가족구조의 변화 ; 어떤 경우에는 평등하게 잘사는 것을 목표로 하는 사회복지정책 때문에 가족구조의 형태가 역기능적으로 변화되기도 한다는 의미, 즉 국가가 굶주리지 않을 정도로 주니까, 이혼도 쉽게 하게되며, 결국 수급자는 오히려 양산되고 생산인력은 감소된다는 뜻..=이혼의 급증 등에 따른 여성 및 노인단독가구 증가 현상이 초래 된다는 의미이다.---------------------------------효율요약 '끝'
국민기초생활보장 정책 형성 과정에 대한 소고 (박진영, 2005, 2006일부 수정)
Ⅰ. 서언 ( 序言 )
1987년 소위 6.29 민주화 선언 이후 우리나라에는 많은 변화가 일어났다. 그동안 경제성장 위주의 국가정책과 군부독재 정권에 의해 유보되어 왔던 자유와 권리에 관한 욕구가 봇물 터지듯 분출하였다.
이에 따라 역사상 최초로 이 땅에서도 복지국가를 탄생케 하는 결정적 계기가 조성되기도 했다. 이 시기에 그간 일반 국민과 노동계급의 생존 및 복지문제를 개인이나 가족의 책임으로 방치했던 한국의 국가는 주요 복지제도를 확충하고 복지비 지출을 대폭으로 증가시키기 시작함으로써 오랫동안의 ‘복지 빈곤국’ 또는 ‘복지지체국’의 상태에서 ‘복지증진국’의 단계로 진입하기 시작하였다.
이어 문민정부와 국민의 정부를 거치면서 한국의 사회복지는 양적․질적으로 큰 진전을 보였다. 먼저 문민정부는 1995년 국민복지기획단을 구성하여 대규모로 복지개혁을 시도하였으나 여러 가지 이유로 그것을 실천하는 데는 실패하였다.
그러나 1996년과 97년 2년 동안 보건복지부예산을 일반재정 증가율의 1.2배 이상을 유지하겠다는 약속을 지킴으로써 문민정부는 복지국가 발전을 위한 최소한의 기여를 했다고 볼 수 있다.
극심한 외환금융 공황과 경제 사회의 위기의 와중에서 출범한 국민의 정부는 집요한 노력을 통하여 거시경제의 위기를 다소 해소하는 한편, 국민기초생활보장 제도의 법제화와 4대 사회보험 제도의 확충과 같은 대대적인 복지개혁을 통해 대량실업과 심화되는 불평등에 따른 사회해체 문제에 기민하게 대응하였다.
그리하여 국민의 정부에 들어와 한국의 복지국가는 제도적 측면에서 상당히 완비된 복지체제를 발전시키게 되었다.
이에 우선 본 정리에서는 우리나라 국민기초생활보장제도의 정책 결정과정과 아젠다 형성과정, 그리고 정책집행의 주요내용 및 정책의 평가와 개선방안에 대하여 고찰해 보기로 한다.
Ⅱ. 국민기초생활보장제도 정책결정의 과정
1. 문제의 요구
1997년 한국에는 극심한 IMF 외환금융 공황과 전반적인 경제 사회 위기가 도래하였다.
이로 인하여 수많은 실업자가 생겨나고, 노숙자로 전락하거나 가정해체 현상 등을 발생케 하였으며, 이와 더불어 많은 저소득층도 양산되었다.
이들은 기존의 생활보호 대상자들과 함께, 똑같이 국가 사회가 이들의 생계와 생존권에 대하여 사회안전망 장치를 하지 않으면 안 될 상황이 대두되었다.
사회적 불평등과 사회 해체 현상도 점점 더 극심하여져서 심각한 사회문제가 되었으며, 사회보장의 혜택을 제대로 받지 못하는 사각지대가 증가하여 이들 저소득층들의 생활안정을 위해서 국가가 이들의 기본적인 생활을 제도적으로 보장해야할 필요성이 절박하게 대두되었던 것이다.
따라서 종래의 생활보호법만으로는 도저히 이에 대처할 수 없었으므로 새로운 정책의 입법이 절실하게 요구되었다.
2. 아젠다 형성과정
서두에서도 언급된 바와 같이, 1987년 소위 6.29 민주화 선언 이후의 많은 변화가 일어났는데, 그 가운데에서 두드러진 변화 중의 하나는 바로 노사관계 환경의 급변 현상이다.
경제성장 위주의 산업드라이브 정책으로 말미암아 그동안 상당 부분 유보되어왔던 노동3권과 근로자 생존권, 사회권 등이 발호하면서 기업경영자와의 노사분규가 끊이질 않았고, 매년마다 단체협약 임금협상 줄다리기가 계속될 때마다 근로자 측에서는 ‘최저생계비’를 가지고 사용자 측의 ‘기업지불능력’논리와 대립하였으며, 이러한 격심한 노사분규 현상은 그 후 십여 년간이나 지속되었다.
이 때 앞장섰던 노동운동권 출신들과 해고근로자 중 일부는 정계에 진출한 이들도 있고, 소위 민주화세력들과 노동단체와 시민단체 간 연격 내지 교류하게 되어 하나의 새로운 연합세력을 이루었다.
그 후 이러한 변화된 시대․사회적 조류가 십여 년간 지속되어 오면서 ‘참여연대’나 ‘경실련’등과 같은 시민단체들도 많이 양산되었고, 마침내 1998년에는 45개 시민단체가‘국민기초생활보장법 제정 추진연대회의’를 구성하여 본격적으로 이 사회복지정책의 구체적인 정책대안으로서 종래의 ‘생활보호법’을 ‘국민기초생활보장법’이라는 이름으로 개정안을 마련하게 된 것이다.
3. 정책의 결정
위에서 살펴본 바와 같이, 1998년에 45개 시민단체로 구성된‘국민기초생활보장법 제정 추진연대회의’에서 수차례에 걸친 협의 끝에 나온 시안이 제정 청원되었고, 1998년 10월에는 국회에서 국민회의 이성재의원외 102인의 연명으로 ‘국민기초생활보장법’이 발의되었으며, 1999년 6월에는 김대중 전 대통령께서 ‘생산적 복지’를 새로운 국정이념으로 채택하고 ‘국민기초생활보장법’의 제정 방침을 밝혔으며, 1999년7월에는 한나라당 김홍신의원 외 131인이 ‘국민기본생활보장법’등이 발의되었고, 1999년8월 국회 본회의에서 이들 관련 법률안들을 하나로 통합하여 ‘국민기초생활보장법’으로 의결하였다. 이 법률은 1999년9월7일에 법률 제 6,024호로 공포되었으며, 2000년10월부터 시행하게 되었다.
정책 집행 내용 (일부 발췌)
(수급권자의 범위) ①수급권자는 부양의무자가 없거나, 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 자로서 소득인정액이 최저생계비 이하인 자로 한다.
(급여의 종류) ①이 법에 의한 급여의 종류는 다음과 같다.
1. 생계급여, 2. 주거급여, 3. 의료급여, 4. 교육급여, 5. 해산급여, 6. 장제급여, 7. 자활급여.
* 기타 자세한 내용은 국민기초생활보장법령 참조 바람.
Ⅳ. 정책의 평가 및 개선방향 (안)
한국의 복지국가는 복지국가 발전의 네 차원인 복지제도의 포괄성, 복지수혜의 보편성, 복지혜택의 적절성, 복지혜택의 재분배성 등의 측면에서 볼 때, 여전히 많은 문제점을 지니고 있다는 것을 부정할 수 없다.
국민기초생활보장 정책도 역시 전반적으로 미진한 부분이 있는 점은 위에 언급된 바와 같은 맥락에서 이해될 수 있을 것이다.
특히, 이 정책은 최저생계비 미달 소득자에게 생계급여 지급방식에 있어 보충급여 방식에 의한 지원을 실시함으로써 수급자의 근로를 유인하지 못하는 제도라는 비판과 함께 아래와 같은 몇 가지 문제점들이 제기되고 있다.
*읍면동에서 사회복지담당공무원(전국 평균 1.7명)이 복지관련업무(기초생활 및 아동‧노인‧장애인 등 대상별 업무)를 행하고 있으나 시군구청에서 1～2인이 통합적으로 담당하면 될 업무를 읍면동에서 분산 처리함으로써 비효율 초래.
*기초생활보장제도 최저생계비 수준에 대한 지속적인 인상요구가 제기되어, 제도실시후 3～3.5%인상 수준에서 '04년 실계측에 의해 큰 폭의 인상(8.9%)이 이루어졌음에도 가구별 특성 반영의 필요성 등 최저생계비의 지속 인상을 통한 빈곤층 보호요구가 지속 제기
* 4인가구기준 최저생계비 : ('04) 106만원 → (‘05) 113.6만원
*소득이 최저생계비 이하이나 엄격한 부양의무자기준에 의해 국민기초생활보장제도의 보호를 받지 못하는 빈곤층이 존재하고 있어 '05년 7월부터 부양의무자 기준을 현행 기준보다 완화하여 시행할 예정이나 향후 부양의무자 기준을 더욱 완화해야 한다는 요구도 병존
* 부양의무자 기준 완화:
(현행) 직계혈족, 배우자, 생계를 같이하는 2촌이내 혈족
('05.7) 1촌이내 직계혈족, 배우자, 생계를 같이하는 2촌이내 혈족
*신빈곤층 문제의 완화를 위해 소득수준이 최저생계비의 120%미만인 차상위층에 대한 자활근로사업과 의료급여를 단계적으로 확대하고 있으나 이에 대한 더욱 큰 폭의 지원 확대요구가 제기되고 있음.
** 개선방향(검토과제)
□ 기존 수급자의 확대를 우선할 것인지, 부양의무자 기준 완화 등을 통한 사각지대 해소를 선행하여야 할 것인가의 문제
◦ 현재 수급자 기준
① 소득인정액이 최저생계비 이하
② 부양의무자범위와 기준을 충족
* 부양의무자 범위 : 1촌이내의 직계혈족 및 그 배우자
＋ 생계를 같이 하는 2촌이내 혈족(법 제2조5호)
* 부양의무자 기준 : 부양능력이 없는 경우와 부양받을수 없는 경우(시행령 제4조, 제5조).
□ 근로유인을 위한 방안
◦ 단순 복지지원이 아니라 근로능력자에 대해 적극적인 창업지원, 자활공동체 형성, 직업교육 등 근로연계 프로그램을 제공하는 것이 중요하며 이와 병행하여 저소득층의 빈곤탈출을 위해서는 중장기적으로 수급자 지위에 안주하지 않도록 하는 제도적 장치 마련도 중요
(예시) 근로능력자에 대한 공적 부조가 영구화되지 않도록 평생수급기간 제한, 연차적인 급여규모 삭감 등 검토 필요
* 미국의 사례 : 빈곤층이라도 근로능력이 있을 경우 현금급여를 제공하는 공공부조의 수혜대상에서 제외하는 것이 원칙(아동이 있는 편모는 공공부조를 제공하나 평생수급기간을 최대 5년으로 제한) ◦
따라서, 근본적으로 소득 파악률의 제고와 부정수급자에 대한 수급을 제한함과 동시에 근로능력자에 대한 직업교육, 직업알선 등은 지속 강화하되 일정기간이 지나면 공공부조의 수급은 제한하는 방안도 검토가 필요
Ⅴ. 결론
그나마 국민기초생활보장정책이, IMF 구제금융 공황 당시 최악의 경제사회적 위기에서도 어느 정도 이러한 복지개혁의 성과를 크게 달성할 수 있게 했던 이유는 크게 다음의 4가지요인으로 생각해 볼 수 있다.
첫째는 외환금융공황이 초래한 상황적 절박성과 이에 따른 국가 자율성의 급격한 확대가 그 우군 요인으로 작용하였다.
외환금융 공황의 발생이라는 예외적인 상황하에서 자본과 노동의 위상이 악화되는 것에 반비례하여 국가의 자율적 공간은 상대적으로 크게 확대되었다.이 시기에 국가는 구제금융의 이행조건을 집행하면서 부채율이 높고 도산의 잠재력이 높은 대부분의 기업들에 대해 사실상의 생사여탈권을 행사하였다.
그리하여 최악의 조건에서 국가의 관리를 맡은 국민의 정부는 많은 내적 취약성에도 불구하고 자본과 노동을 효과적으로 통제할 수 있었고, 또한 이러한 예외적 상황은 모든 정파와 정당들로 하여금 위기극복이라는 대명제를 초당파적으로 받아들이도록 함으로써 그러한 복지제도의 혁신을 꾀할 수 있었다고 보고 있다.
둘째, 노동조직과 시민단체의 조직적인 노력이었다. 국민기초생활보장법의 경우에는 위에서도 언급된 바와 같이 참여연대와 경실련 등의 시민단체들이 발의를 하고 여기에 민주노총과 한국노총, 친 복지 성향의 정치인, 그리고 사회복지학계와 종교계가 과세하여 입법을 성사시킨 사례이다.
셋째는 국민의 정부가 지닌 친복지적, 개혁적 성향이었고,
넷째로는, 국민의 정부에서 복지개혁을 강력하게 촉진한 다른 요인은 2000년 4월에 예정된 국회의원선거가 큰 작용을 하였다고 보여 진다. 국민기초생활보장 정책 형성과정 ''끝.''
